Gli Swap negli enti locali

In questo numero della rubrica ci occuperemo di Finanza degli Enti Locali ed in particolare dell’utilizzo degli strumenti derivati per la riduzione costo del debito.

Giuseppe Quercia e Benny Piarulli Libertà è partecipazione
Corato - venerdì 04 aprile 2008
Gli Swap negli enti locali
Gli Swap negli enti locali © n.c.

In questo numero della rubrica ci occuperemo di Finanza degli Enti Locali ed in particolare dell’utilizzo degli strumenti derivati per la riduzione costo del debito, al centro di una polemica scoppiata recentemente in Italia per l’uso distorto, spregiudicato e non professionale che alcuni amministratori e istituti bancari ne hanno fatto, producendo un fenomeno alle cronache noto come bolla dei derivati.

Nel farlo sottoponiamo ai nostri lettori le riflessioni e le proposte di Michelangelo Nigro, docente di Finanza degli Enti Locali presso la LIUC, augurandoci di suscitare un dibattito anche tra gli amministratori (attuali e prossimi venturi) di questa Città, sul tema del finanziamento degli Enti Locali in un periodo di recessione quale quello che stiamo attraversando.
 
La bolla dei derivati, più noti come swap, sembra essere ormai esplosa nel sistema delle autonomie locali. L'attenzione è rivolta sia verso il sistema bancario, considerato troppo spregiudicato, sia verso gli enti territoriali, esageratamente ingenui nel chiudere operazioni altamente rischiose, i cui effetti negativi sono rinviati al futuro.

Appare superfluo ricordare le diverse e complesse definizioni di swap. In estrema sintesi, si tratta di operazioni finanziarie in cui dovrebbero prevalere le finalità di riduzione del costo del debito e protezione dalle oscillazioni dei tassi di interesse.

Si chiamano "derivati", perché "derivano" il loro valore da variabili esterne quali, appunto, l'andamento dei mercati finanziari. Rientrano nella famiglia dei contratti atipici e aleatori. Di fatto, in numerosi casi, sono stati utilizzati come forme di indebitamento indiretto.

Gli strumenti derivati sono stati disciplinati nel 2003, anche se le prime operazioni fatte dalla pubblica amministrazione locale risalgono alla fine degli anni '90 e, secondo alcune stime, sono circa 900 gli enti locali tra comuni, province e regioni che hanno concluso operazioni di swap.

Con l'approvazione della legge Finanziaria 2008, è stato fissato un principio che mira a garantire la massima trasparenza nell'utilizzo degli strumenti derivati da parte degli enti territoriali (legge 244/07; Art. 1, Co. 381); i contratti devono recare le informazioni ed essere redatti secondo le indicazioni specificate in un decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, da emanare sentite la Consob e la Banca d'Italia.

Il Ministero verifica la conformità dei contratti al decreto (legge 244/07; Art. 1, Co. 382); la regione o l'ente locale sottoscrittore di strumenti finanziari deve, inoltre, attestare espressamente di aver preso piena conoscenza dei rischi e delle caratteristiche dei medesimi, evidenziando in un'apposita nota allegata al bilancio, gli oneri e gli impegni finanziari derivanti da tali attività (legge 244/07; Art. 1, Co. 383).

L'efficacia dei contratti deriva dal rispetto delle regole previste dalla legge e in caso di violazione, se ne dà comunicazione alla Corte dei Conti che prende gli adeguati provvedimenti (legge 244/07; Art. 1, Co. 384). L'interesse verso il mercato dei derivati scaturisce sia dalla situazione dei mercati finanziari, sia dal risultato negativo di alcune grosse operazioni condotte soprattutto da comuni e regioni, sia dall'entrata in vigore della Direttiva MiFID (1° novembre 2007), relativa all'introduzione di nuovi meccanismi in tema di vigilanza sugli intermediari e, più in generale, sui mercati finanziari. In particolare, su quest'ultimo aspetto, si pone al centro dell'attenzione il ruolo e la competenza degli enti locali (o del dirigente!) nel sottoscrivere le operazioni in derivati, definendo l'ente stesso come "operatore qualificato o professionale".

Alla luce della nuova Direttiva MiFED e del D.lgs. 164/2007, art. 2, spetta al Ministero dell'Economia, sentita la Banca d'Italia e la Consob, definire i criteri per l'individuazione dei clienti pubblici qualificati. Può sembrare di poco conto, ma tale questione ha invece riflessi importanti, in quanto in base all'appartenenza o meno alla categoria degli operatori professionali, si attivano differenti meccanismi di controllo e protezione dell'investitore. Nello specifico degli enti locali, oggi si mette in discussione la competenza o meno del dirigente / funzionario pubblico che, sottoscrivendo un contratto aleatorio, dichiara anche l'appartenenza dell'ente alla categoria degli operatori qualificati.

Dalle stime pubblicate in questi giorni, risulta che il debito pubblico locale "swappato" è di circa 13 miliardi di euro (cosiddetto nozionale). Sempre in base a dati stimati, se tutti gli enti territoriali dovessero oggi chiudere anticipatamente i contratti in essere, ci sarebbe una perdita secca di oltre un miliardo di euro da imputare sul bilancio e, quindi, sulle tasche dei cittadini.

Fermo restando che le operazioni in derivati, se fatte con criteri di prudenza sono consigliabili, potrebbe essere opportuno limitarne l'utilizzo a determinate e meglio specificate tipologie contrattuali, quali ad esempio gli swap di interesse nelle forme più semplici, denominate plain vanilla, con la possibilità di ulteriori protezioni quali appunto il cap e il floor (collar). In questa fase storica, non sarebbe utopico ipotizzare una limitazione all'uso degli swap sul capitale e, perché no, una limitazione alle stesse anticipazioni. In riferimento alla natura del contratto e alla finalità degli swap, ossia proteggersi dalle oscillazioni del mercato dei tassi, considerato che la struttura di tali operazioni è basata su mere proiezioni delle curve dei tassi (forward), non sarebbe da escludere l'ipotesi di limitare la durata contrattuale ad un periodo di 5 anni (o la minor durata legata alla scadenza naturale del debito sottostante).

Si ribadisce che l'obiettivo non è quello di far cassa spostando negli anni futuri i maggiori esborsi, ma quello di gestire il debito limitando l'esposizione al rischio tassi. Inoltre, in caso di recesso anticipato, pur sapendo che le condizioni del mercato finanziario determinano il valore della penale, non sarebbe del tutto sbagliato provare a definire dei criteri o dei meccanismi in grado di fissare un limite al costo di estinzione anticipata.

Infine, tornando per un attimo ai principi di trasparenza, controlli e concorrenza, da un lato bisognerebbe puntare su una maggiore responsabilizzazione dello stesso sistema creditizio, mettendolo nelle condizioni di conoscere al meglio le dinamiche dei bilanci pubblici e i limiti rivenienti dai principi di bilancio, dal sistema della contabilità pubblica, nonché dalle norme sul Patto di Stabilità e di Crescita Interno a cui gli enti territoriali vengono sottoposti.

Dall'altro, si potrebbe pensare ad un ruolo più attivo del Ministero dell'Economia, e perché no del Tesoriere dell'ente contraente, i quali potrebbero intervenire per "prezzare" i contratti prima della firma definitiva. Non va dimenticato che il Testo Unico degli Enti Locali chiama in causa il Tesoriere, affinché si occupi di "gestione finanziaria dell'ente". La gestione del debito attraverso gli swap è esattamente questo.